Учебные вопросы коррупции в образовательных организациях. Антикоррупция в образовании моау до цртдю лабиринт

Тема 20. Конфликты интересов и противодействие коррупции в сфере образования

Тема №20.

Конфликты интересов и противодействие коррупции

в сфере образования

Лектор: кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник Центра

публично-правовых исследований Института законодательства

и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации,

Плюгина Инна Владимировна

1. Правовые основы противодействия коррупции. Коррупционные риски в сфере образования.

2. Основные способы предупреждения коррупции и повышения эффективности мероприятий по противодействию коррупции в сфере образования.

3. Комиссии по разрешению конфликтов интересов: организация и порядок деятельности. Региональный опыт деятельности комиссий по разрешению конфликтов интересов.

1. Правовые основы противодействия коррупции. Коррупционные риски в сфере образования

На сегодняшний день правовая база, направленная на противодействие коррупции, практически сформирована, выработаны основные направления государственной политики в этой сфере. Однако на практике коррупция остается актуальной проблемой, негативно влияющей на социально-экономическое развитие государства, эффективность государственного управления, реализацию прав и свобод граждан. Нуждаются в дальнейшем совершенствовании правовые, социально-экономические, политические и иные меры, направленные на противодействие коррупции, требуется оптимизация механизма реализации положений нормативных правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией. При этом должен соблюдаться принцип системности, комплексный подход к регулированию общественных отношений, направленных на противодействие коррупции, предполагающий объединение усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Особенно актуально применение комплексного подхода при проведении мероприятий по противодействию коррупции в сферах, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы воспитания, образования и науки являются предметом совместного ведения). В этом случае у органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеется определенный объем собственных полномочий по регулированию общественных отношений, предполагающий возможность принятия дополнительных мер, направленных на предупреждение коррупционных правонарушений.

Сфера образования традиционно называется одной из наиболее коррумпированных. При этом особая опасность распространения коррупции в образовании обусловлена вовлеченностью значительного количества лиц в коррупционные связи, в том числе несовершеннолетних, системным характером этого вида коррупции; негативным последствием ее распространения является снижение интеллектуального потенциала страны, ухудшение качества образования, что, в свою очередь, вызывает существенные проблемы на пути инновационного развития государства. Ситуацию осложняет необходимость использования субъективных методов оценки для определения научных достижений. Методологически сложно выработать универсальные критерии определения эффективности деятельности образовательных и научных учреждений, а также четкие критерии качества образования, что подтверждает недавняя ситуация, связанная с попыткой сформировать список так называемых неэффективных ВУЗов.

Несмотря на то, что образовательная сфера в целом считается коррупциогенной, в ее рамках можно выделить определенный перечень общественных отношений, с которыми связаны повышенные коррупционные риски. Как отмечается в Докладе Общественной палаты «Об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2012 год», в сфере образования имеются следующие области, где наиболее ярко заметны проявления коррупции:

– прием в образовательные организации (в детские сады, коррекционные детские сады, школы, образовательные учреждения среднего профессионального образования и высшего образования);

– перевод обучающихся внутри образовательных организаций и между образовательными организациями; отчисление обучающихся из образовательных организаций в связи с неосвоением ими образовательной программы;

– подготовка и сдача курсовых, дипломных работ, подготовка и защита диссертаций;

– проведение промежуточной и итоговой аттестации, в первую очередь ЕГЭ, проведение итоговой аттестации в высших учебных заведениях;

– привлечение дополнительных финансовых средств, связанное с получением необоснованных финансовых выгод за счет обучающегося, в частности, получение пожертвований на нужды детских садов и школ, как в денежной, так и в натуральной форме, расходование полученных средств не в соответствии с уставными целями некоммерческой организации и т.п.;

– создание преференций детям из обеспеченных семей, из семей чиновников в детском саду или школе в ущерб иным обучающимся детям;

– лицензирование и государственная аккредитация образовательных организаций;

– распределение государственных (муниципальных) заданий между подведомственными учреждениями, реструктуризация сети образовательных учреждений;

– прием работников в образовательную организацию, привлечение исполнителей по гражданско-правовым договорам;

– использование имущества образовательных организаций.

Кроме того, можно выделить повышенные коррупционные риски при принятии решения о назначении стипендий, переводе с платной формы обучения на бесплатную. Существенно повышаются коррупционные риски в случаях, когда родственники, члены семьи выполняют в рамках одной образовательной организации исполнительно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

При формировании нормативной правовой основы, направленной на предупреждение коррупционных правонарушений в сфере образования, в том числе планов мероприятий по противодействию коррупции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, требуется учитывать перечисленные виды общественных отношений, для которых характерны наиболее высокие коррупционные риски. Именно на них должен быть сделан базовый акцент в деятельности по противодействию коррупции.

Понятие «коррупция» раскрывается в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которым «коррупция» – это:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение перечисленных в п. «а» деяний от имени или в интересах юридического лица.

Кроме того, в указанном Федеральном законе определено понятие противодействия коррупции как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Основными принципами противодействия коррупции являются:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Правовую основу противодействия коррупции составляют:

1) федеральные нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов;

2) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации: в частности, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.);

3) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

4) муниципальные правовые акты.

1. Нормативные правовые акты федерального уровня

Среди основных нормативных правовых актов федерального уровня следует назвать:

– Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

– Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;

– Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»;

– Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;

– Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 гг. и др.

Минобрнауки России в рамках своей компетенции приняло ряд приказов, направленных на предупреждение коррупции:

– приказ от 7 октября 2009 г. № 375 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства образования и науки Российской Федерации»;

– приказ от 29 июля 2009 г. № 275 «О порядке проведения проверок правовых актов, изданных федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными Министерству образования и науки Российской Федерации»;

– приказ от 29 марта 2012 г. № 239 «Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих» и др.

Говоря о механизмах противодействия коррупции, заложенных в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», следует отметить положения, конкретизирующие требования информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций, более детально урегулированный правовой статус образовательных организаций, а также правовой статус педагогических работников, самих обучающихся и их родителей (законных представителей).

Родителям предоставлены возможности более активно участвовать в организации учебного процесса (что делает его более открытым и, соответственно, снижает коррупционные риски): выбирать до завершения получения ребенком основного общего образования формы обучения, организации, осуществляющие образовательную деятельность, язык, языки образования, факультативные и элективные учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) из перечня, предлагаемого организацией, осуществляющей образовательную деятельность; присутствовать при обследовании детей психолого-медико-педагогической комиссией, при обсуждении результатов обследования и вынесении заключения; высказывать свое мнение относительно предлагаемых условий для организации обучения и воспитания детей (формы учета высказанного мнения при этом Федеральным законом не оговариваются). Закреплен базовый принцип, согласно которому родители (законные представители) обучающихся имеют преимущественное право на обучение и воспитание детей перед всеми другими лицами, органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают им помощь; при этом установлено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, установленных федеральными законами, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся несут установленную в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» и иных федеральных законах ответственность. Следует отметить, что на данный момент специальной ответственности родителей в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» не предусмотрено; будут действовать общие нормы, в частности нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 5.25, устанавливающая ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних), а также нормы Семейного кодекса (ст. 76), предусматривающие ответственность родителей за уклонение от выполнения обязанностей в виде лишения родительских прав.

В числе новелл, снижающих коррупционные риски, можно упомянуть, в частности, запрет в отношении педагогических работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, в том числе в качестве индивидуального предпринимателя, оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника.

Шагом в повышении открытости образовательной сферы как одного из основных способов борьбы с коррупцией стало принятие государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы» (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 2148-р). В данной государственной программе предусмотрены принципиальные изменения в системе оценки качества образования и прозрачности системы образования, которые окажут существенное влияние на предупреждение коррупционных правонарушений. Можно выделить следующие направления таких изменений:

– формирование современной и сбалансированной общероссийской системы оценки качества образования, включающей в себя не только национальные экзамены, но, прежде всего, мониторинговые обследования обучения и социализации, процедуры оценки результатов обучения на уровне школы;

– введение инструментов оценки и учета разнообразных индивидуальных образовательных достижений школьников и студентов, направленные на поддержку и повышение результатов обучения конкретных обучаемых;

– введение на уровне образовательных организаций прозрачных процедур внутренней оценки (самооценка) для управления качеством образования;

– внедрение механизмов внешней независимой системы оценки качества работы образовательных организаций с участием общественности и работодателей;

– развитие кадрового потенциала в области педагогических измерений и оценки качества образования на федеральном и региональном уровнях;

– создание системы сбора и анализа информации об индивидуальных образовательных достижениях, о результатах деятельности образовательных организаций и систем;

– создание информационной системы, обеспечивающей сбор данных с уровня организации и возможности ее использования для подготовки аналитики и информирования общественности.

2. Международные нормативные правовые акты

Правовую основу противодействия коррупции составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Соответствующее положение закреплено в ст. 2 Федерального закона «О противодействии коррупции», а также следует из содержания п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, меры, принимаемые в Российской Федерации в связи с противодействием коррупции, должны соответствовать международным обязательствам.

Среди основных международных актов, направленных на противодействие коррупции, следует отметить Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. Несмотря на то, что данные акты не закрепляют понятия «коррупции», они содержат перечень деяний, признаваемых коррупционными и подлежащих криминализации. Так, Конвенция ООН 2003 г. к числу таких деяний относит активный и пассивный подкуп национальных и международных государственных должностных лиц, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; злоупотребление влиянием в корыстных целях; злоупотребление служебным положением; незаконное обогащение; подкуп в частном секторе; хищение имущества в частном секторе; отмывание доходов от преступлений; сокрытие; воспрепятствование осуществлению правосудия.

Российская Федерация ратифицировала большинство положений Конвенции ООН 2003 г., в настоящее время практически все они нашли отражение в российском законодательстве. Исключение составляет норма, предусмотренная ст. 20 данной Конвенции, предусматривающая криминализацию незаконного обогащения в качестве уголовно наказуемого деяния. В соответствии с положениями ст. 20 «незаконное обогащение» – значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Отказ от ратификации ст. 20 объяснялся опасением, что имплементация данной нормы в российское законодательство нарушит закрепленный в ст. 49 Конституции Российской Федерации принцип презумпции невиновности. В то же время в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года незаконное обогащение называется косвенным признаком коррупции, являющимся основанием привлечения к ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией и злоупотреблением служебным положением.

3. Законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации играют определяющую роль в реализации антикоррупционной политики, поэтому правовое регулирование деятельности по противодействию коррупции на региональном уровне имеет важное значение для повышения эффективности противодействия коррупции в государстве в целом.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет констатировать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют значительную работу по формированию правовых, организационных и информационных механизмов противодействия коррупции. В целом антикоррупционная деятельность субъектов Российской Федерации ориентирована на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции.

Большая часть регионов использует программно-целевые акты регулирования антикоррупционной деятельности на территории субъекта Федерации (стратегии, планы), что способствует повышению эффективности координации органов власти и их взаимодействию с институтами гражданского общества. Специальное правовое регулирование вопросов предупреждения коррупции в образовательной сфере в законодательстве субъектов Российской Федерации осуществляется редко. Как правило, принимаются нормативные правовые акты универсального действия, посвященные общим вопросам противодействия коррупции, их положения распространяются на различные общественные отношения, в том числе и на сферу образования. Одновременно с этим перечень задач и функций органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования дополняется полномочием по осуществлению мероприятий по противодействию коррупции. Иногда в законодательстве субъектов Российской Федерации содержится упоминание образовательной сферы в актах общего характера при закреплении полномочий по организации антикоррупционного образования, как это сделано, например, в ст. 11 Закона Калужской области от 27 апреля 2007 г. № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области». Большинство из принятых нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции в образовании предусматривает обучение тех или иных категорий населения, служащих, должностных лиц.

В муниципальных образованиях ситуация с осуществлением специального правового регулирования вопросов противодействия коррупции в сфере образования примерно такая же, как и в субъектах Российской Федерации: упоминание специфики предупреждения коррупции в образовательной сфере является редким. Впрочем, иногда перечень мероприятий по противодействию коррупционным правонарушениям включается в общий план противодействия коррупции в муниципальных образованиях. Представляется положительным опыт Республики Татарстан, в которой были подготовлены рекомендации по реализации программ противодействия коррупции в муниципальных органах управления образованием, образовательных учреждениях (письмо Минобрнауки Республики Татарстан от 7 мая 2009 г. № 3133/9), однако действие данного акта ограничено по времени.

Можно выделить следующие типичные недостатки правового регулирования вопросов противодействия коррупции в сфере образования:

– наличие избыточного количества декларативных норм;

– оперирование излишне общими, абстрактными положениями, когда требуется детальное правовое регулирование (использование формулировок типа «осуществляет противодействие коррупции в пределах своих полномочий»);

– несоблюдение принципа соответствия региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству, особенно при использовании терминологии;

– неоправданное дублирование норм федерального законодательства субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

– отсутствие механизма реализации норм, предусмотренных в законодательстве, изначально обусловливающее их неэффективность.

Основная проблема заключается в неиспользовании субъектами Российской Федерации правотворческого потенциала в части разработки механизма предупреждения коррупционных правонарушений в сфере образования. Учитывая, что образовательная сфера относится к наиболее коррупциогенным, имеется целесообразность принятия и применения специальных мер, отражающих ее специфику. Так, например, решением коллегии Министерства образования и науки Хабаровского края от 22 декабря 2010 г. № 6 «О состоянии исполнения законодательства в области образования на территории Хабаровского края и задачах по совершенствованию контрольно-надзорных функций в рамках переданных полномочий Российской Федерации в области образования» предусмотрено в целях повышения объективности и профилактики проявлений коррупции обеспечить привлечение экспертов и экспертных организаций к участию в мероприятиях по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, проверках соблюдения образовательными организациями лицензионных требований и условий. Тем самым был достигнут двойной положительный эффект: повышена степень объективности работы контролирующих органов, а также в определенном смысле решена проблема привлечения квалифицированных кадров.

Разграничение полномочий органов государственной власти в сфере противодействия коррупции

Одна из проблем, возникших в ходе реализации мероприятий по борьбе с коррупцией, заключается в отсутствии четкого разграничения полномочий между органами государственной власти в данной сфере. Впрочем, это связано не столько с регулированием вопросов противодействия коррупции, сколько с несовершенством разграничения предметов ведения и полномочий в целом.

В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов обеспечения законности и правопорядка находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Административное законодательство также является предметом совместного ведения (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом непосредственно правовое регулирование указанных вопросов в части установления основных принципов противодействия коррупции, правовых и организационных основ предупреждения коррупции – относится к ведению Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения находятся такие сферы правового регулирования, как государственная собственность субъекта Российской Федерации и управление ею, бюджет субъекта Российской Федерации, региональные налоги и сборы, государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации и другие.

Вместе с тем противодействие коррупции нельзя в безусловном порядке отнести к полномочиям федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов. Оно предполагает использование целого комплекса мер, при этом часть из них может быть отнесена к ведению Российской Федерации, часть – совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, отдельные вопросы – к ведению субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Ситуацию усложняет использование абстрактных формулировок, когда требуется детальное правовое регулирование. Наиболее яркий пример – включение в содержание нормативного правового акта, регламентирующего полномочия того или иного органа государственной власти, фразы типа «участвует в противодействии коррупции в пределах своих полномочий», в то время как соответствующие полномочия детально не прописаны, не разработан механизм их реализации. В результате действие такой нормы на практике может быть затруднено или вообще невозможно.

Статья 5 Федерального закона «О противодействии коррупции», закрепляющая организационные основы противодействия коррупции, также не позволяет четко разграничить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. Нормами данной статьи устанавливается, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Отсутствует специальное правовое регулирование вопросов противодействия коррупции и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Похожая проблема имеет место и в региональном законодательстве. В то же время анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показал и положительные примеры, в частности, таковым является Закон Калужской области от 27 апреля 2007 г. № 305-ФЗ «О противодействии коррупции в Калужской области». В статье 4 данного Закона представлен четкий перечень полномочий в сфере противодействия коррупции Законодательного Собрания Калужской области, Правительства Калужской области, уполномоченного органа исполнительной власти, иных органов исполнительной власти Калужской области, государственных органов Калужской области, органов местного самоуправления.

Нередко в преамбуле к антикоррупционному закону субъекта Федерации напрямую указывается, какие общественные отношения, входящие в предмет регулирования, относятся к ведению Российской Федерации, а какие – к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Так, в Законе Республики Алтай «О противодействии коррупции» (ст. 1) отмечается, что данный Закон определяет основные задачи и меры по предупреждению коррупции в Республике Алтай, при этом пресечение коррупционных правонарушений и привлечение виновных лиц к ответственности регулируются федеральным законодательством и не являются предметом регулирования настоящего Закона, а используемые понятия и термины применяются в значениях, определенных федеральным законодательством.

Еще одна проблема в сфере разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации связана с определением собственных полномочий субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации могут принимать собственные меры, направленные на противодействие коррупции, однако при этом должны руководствоваться положениями Конституции Российской Федерации (ст. 71-73), Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В этой связи следует отметить позицию Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу, сформулированную в уже упоминавшемся выше определении от 22 сентября 2010 г. № 55-Г10-5. Верховный Суд Российской Федерации в уже упомянутом ранее определении от 22 сентября 2010 г. указал, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения находятся такие сферы правового регулирования, как государственная собственность субъекта Российской Федерации и управление ею, бюджет субъекта Российской Федерации, региональные налоги и сборы, государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации и другие. Таким образом, в указанных сферах правового регулирования антикоррупционные стандарты могут быть установлены субъектом Российской Федерации. В этом же определении Верховный Суд Российской Федерации подчеркнул, что установление антикоррупционных стандартов не является исключительной прерогативой федеральных органов государственной власти. В ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» перечислены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. В их числе предусмотрено введение антикоррупционных стандартов, то есть исполнение установленной для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области (п. 5 ст. 7). Поскольку приведенное направление деятельности названо среди основных, оно не может быть исключено при осуществлении нормативного правового регулирования в указанной области субъектами Российской Федерации.

В числе определяющих мер по предупреждению коррупции в образовательной сфере называются, как правило, меры неправового характера, такие как повышение заработной платы работникам образования и общее увеличение финансирования образовательных учреждений. Специалистами отмечается недостаточная эффективность существующей системы оплаты труда работникам образовательной сферы, что приводит к незаинтересованности в обеспечении качества подготовки обучающихся. В частности, принцип финансирования образовательных учреждений, построенный с учетом количества обучающихся, приводит к тому, что на вступительных экзаменах образовательное учреждение стремиться заполнить все вакантные места, при этом уровень подготовки поступающих уже не является определяющим фактором при поступлении. Преподаватели сталкиваются с проблемой отчисления обучающихся, не выполняющих программу обучения, поскольку это вызывает протесты со стороны руководства (опять же по указанным выше финансовым причинам). Необходим постепенный переход от «количества» к «качеству» подготовки обучающихся при существенном повышении прозрачности предоставления образовательных услуг, четком закреплении критериев принятия тех или иных управленческих решений.

Существенно снижает коррупционные риски детальная регламентация процедур оказания услуг в сфере образования (соответствующая информация должна находиться в свободном доступе). Некоторыми субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями разработаны административные регламенты оказания услуг в сфере образования.

В рамках мероприятий, направленных на противодействие коррупции, необходимо преодолеть проблему «размывания» ответственности в случаях хищения бюджетных средств, их нецелевого использования, принимать меры по повышению прозрачности системы образования, закреплению более четких критериев оценки качества образования и выявления уровня знаний у обучающихся и оценки квалификации у педагогических работников. На сайтах образовательных учреждений целесообразно опубликовывать перечень услуг, оказываемых бесплатно, и тех, за которые предусматривается оплата (с указанием размера оплаты).

Требуется дальнейшее расширение форм общественного участия в принятии решений по повышению качества образовательного процесса. Как установлено новым Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», правом на участие в управлении образовательной организацией наделены не только педагогические работники, но и обучающиеся, их родители (законные представители). Однако из содержания соответствующих норм Федерального закона можно сделать вывод, что данное право может быть реализовано лишь в том случае, когда соответствующий порядок закреплен в уставе образовательной организации, при этом встречной обязанности его закреплять у организации нет. Впрочем, внесение изменений в учредительные документы может быть инициировано обучающимися, родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся и педагогическими работниками (ст. 26). Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» установлены две основные организационные формы учета мнения указанных лиц:

1) советы обучающихся (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования – студенческие советы), советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся или иные органы;

2) профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации.

Несомненно, одним из ключевых аспектов борьбы с проявлениями коррупции является ужесточение внешнего контроля и надзора. Эффективность борьбы с коррупцией существенно повышается в том случае, если образовательная организация не проверяет сама себя, а действуют внешние контролирующие органы. Например, в одном из субъектов Российской Федерации в целях предотвращения коррупции и взяточничества применялась практика участия представителей законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти в процедурах приема абитуриентов в высшие и средние специальные учебные заведения. Эффективным представляется присутствие на экзаменах независимого эксперта – специалиста, обладающего высокой профессиональной квалификацией по предмету экзамена.

В рамках контрольно-надзорных мероприятий функционируют телефоны доверия, вместе с тем следует подчеркнуть, что их действие будет эффективно лишь в том случае, если существует общий механизм противодействия коррупции, основанный на принципах независимости и объективности.

На сегодняшний день не выработаны механизмы защиты прав работников, пытающихся выступить против коррупционной системы в рамках образовательного учреждения, в котором они осуществляют трудовую деятельность. Необходимо установить дополнительные гарантии защиты прав и свобод таких работников после подачи жалобы на коррупционные правонарушения.

Ответственность за совершение коррупционных правонарушений

Рассматривая проблемы предупреждения коррупции и повышения эффективности мероприятий по противодействию коррупции нельзя не уделить внимание вопросам ответственности за совершение соответствующих правонарушений.

Как указано в ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции», граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации:

1) уголовная ответственность (установлена Уголовным кодексом Российской Федерации): мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 159), присвоение или растрата (ч. 3 ст. 160), злоупотребление полномочиями (ст. 201), получение взятки (ст. 290), злоупотребление полномочиями (ст. 285), нецелевое использование и хищение бюджетных средств (ст. 285.1), совмещение государственной и муниципальной службы с учредительством и замещением должностей в коммерческих организациях (ст. 288), превышение должностных полномочий (ст. 286) и др.

2) административная ответственность (установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях): мелкое хищение (ст. 7.27), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14), незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего) (ст. 19.29), нарушение права на образование и и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций (ст. 5.57), нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30) и др.

3) гражданско-правовая ответственность: так, устанавливается запрет на дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей (ст. 575 Гражданского кодекса РФ); в сделка может быть признана недействительной, если будет установлено, что она заключена вследствие коррупционного правонарушения, в этом случае будут применяться нормы ст. 168–170 Гражданского кодекса Российской Федерации (о недействительности сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности; не соответствующих закону или иным нормативным правовым актам; недействительности мнимых и притворных сделок).

4) дисциплинарная ответственность.

В частности, Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает ответственность за нарушение обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (ч. 3 ст. 9); принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (ч. 5 ст. 11); уведомлять работодателя при заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров после увольнения с государственной службы о последнем месте службы (ч. 3 ст. 12). Несоблюдение ограничений и запретов, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов являются основанием для увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия к нему представителя нанимателя (ст. 59.3).

Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает ответственность за нарушение обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (ч. 3 ст. 9); принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (ч. 5 ст. 11); уведомлять работодателя при заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров после увольнения с государственной службы о последнем месте службы (ч. 3 ст. 12).

Несоблюдение ограничений и запретов, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов является основанием для увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия к нему представителя нанимателя. Лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия также в случае непринятия лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.

Применительно к образовательной сфере можно выделить некоторые правовые проблемы, затрудняющие применение мер ответственности, предусмотренных законодательством.

В первую очередь обращается внимание на отсутствие до сегодняшнего дня четкого указания, является ли учитель, преподаватель должностным лицом. В соответствии со ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации субъектами должностных преступлений являются только должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Как правило, функций представителя власти, а также административно-хозяйственных функций педагогические работники не осуществляют. Основной вопрос сводится к тому, связана ли преподавательская деятельность с организационно-распорядительными функциями.

Как отмечается в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. В определении Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2004 г. по делу № 48-004-102 данный вопрос решен более предметно: Суд сделал вывод, что преподаватель, наделенный правом принятия экзаменов и зачетов от студентов, является должностным лицом, наделенным организационно-распорядительными функциями (получение студентом неудовлетворительной оценки влечет за собой важные правовые последствия вплоть до отчисления из ВУЗа). В окончательной форме правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации оформлена в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19, где организационно-распорядительными функциями признаются полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии). Вместе с тем следует отметить, что нередко успеваемость на семинарских занятиях влияет на экзаменационную оценку (особенно в случаях, когда рекомендации по успешной работе на семинарах служат основанием получения зачета или экзамена «автоматом»), то есть признаки исполнительно-распорядительных полномочий здесь тоже присутствуют, однако механизма привлечения к ответственности для таких ситуаций на практике не разработано.

Еще одна актуальная проблема связана с правомерностью сборов денежных средств с обучающихся или их родителей (законных представителей). Само по себе пожертвование не является запрещенным. Благотворительная деятельность в форме передачи имущества, в том числе денежных средств, может осуществляться на основании двух видов гражданско-правовых договоров: дарения (ст. 572 Гражданского кодекса Российской Федерации) и пожертвования (ст. 582 Гражданского кодекса Российской Федерации). Кроме того, существует определенный порядок целевого сбора средств и их расходования, установленный Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Данным Федеральным законом установлены следующие требования: необходим договор пожертвования или завещание, подготовленные на основании норм Гражданского кодекса Российской Федерации (в договоре указываются цель пожертвования, номер банковского счета, порядок распоряжения); должен быть создан совет по использованию целевого капитала. Таким образом, пожертвования допустимы, однако при этом необходимо заключать договоры пожертвования с родителями, оформлять надлежащим способом собранные средства и перечислять на расчетный счет. Вписьме Минобразования России от 14 мая 2001 г. № 22-06-648 отмечалось, что родители (законные представители) не обязаны финансировать деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений, а лишь вправе оказывать посильную материальную помощь исключительно на добровольной основе. Ранее указывалось, что развитие материально- технической базы государственного, муниципального общеобразовательного учреждения осуществляется самим учреждением в пределах бюджетных и собственных средств (письмо Минобразования России от 27 июня 1995 г. № 48-М).

3. Комиссии по разрешению конфликтов интересов: организация и порядок деятельности. Региональный опыт деятельности комиссий по разрешению конфликтов интересов

В спектре рассматриваемой проблемы представляется актуальным вопрос о преодолении конфликта интересов. В зависимости от участников в законодательстве предусмотрены два механизма разрешения конфликтов интересов:

общий – установленный в Федеральном законе «О противодействии коррупции» в отношении государственных и муниципальных служащих,

специальный – регламентированный в новом Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» применительно к педагогическим работникам.

1. Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих соответствующего субъекта Федерации и урегулированию конфликтов интересов создаются на основе норм Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», и их деятельность направленна на оценку и установление фактов проявления коррупции со стороны лиц, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы (в том числе лиц, находящихся на государственной гражданской службе в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования).

Комиссия образуется нормативным правовым актом государственного органа. Указанным актом утверждаются состав комиссии и порядок ее работы. Число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов. Состав комиссии формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые решения.

Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в ее заседании. Решения комиссии для руководителя государственного органа носят рекомендательный характер: руководитель обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Следует отметить, что приказом Минобрнауки России от 24 марта 2010 г. № 209 «О порядке аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений» в качестве обязательного требования при формировании аттестационной комиссии и экспертных групп указывается на исключение возможности конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые аттестационными комиссиями решения. Как поясняется в письме Минобрнауки России и Профсоюза работников народного образования и науки РФ от 18 августа 2010 г. № 03-52/46, при реализации указанного требования необходимо руководствоваться положениями Федерального закона «О противодействии коррупции» с учетом особенностей правового регулирования государственной и муниципальной службы. При формировании состава аттестационной комиссии и экспертных групп следует исходить из необходимости исключения возможности возникновения личной заинтересованности каждого конкретного члена экспертной группы при осуществлении всестороннего анализа результатов профессиональной деятельности педагогического работника и подготовки соответствующего экспертного заключения для аттестационной комиссии, а также каждого члена аттестационной комиссии при принятии решений комиссии.

Однако не ясно, должны ли после вступления в силу нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» по-прежнему применяться механизмы разрешения конфликтов интересов, предусмотренные Федеральным законом «О противодействии коррупции», либо необходимо использовать нормы Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Полагаем, что при разрешении конфликта интересов с участием государственных или муниципальных служащих необходимо применять нормы Федерального закона «О противодействии коррупции», в то время как при конфликтах интересов с участием педагогических работников будут использоваться положения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

В целом предотвращение или урегулирование конфликта интересов в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» может быть осуществлено следующим образом:

– через изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

– путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

– через увольнение государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов и не предпринявшего мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов (при условиях и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации).

Анализ практики организации и деятельности комиссий в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, проведенный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в 2012 году, позволил выявить ряд проблем, связанных с функционированием данных комиссий.

Нередкими являются нарушения при определении состава комиссий. Нарушения касаются несоблюдения условия о том, чтобы число членов комиссии по урегулированию конфликтов интересов, не замещающих должности государственной гражданской (муниципальной) службы в государственном (муниципальном) органе, составляло не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. При этом в актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах, утверждающих положения о комиссиях, отсутствуют указания на то, что проведение заседаний с участием только членов комиссии, замещающих должности государственной гражданской службы (муниципальной службы) в государственном органе (органе местного самоуправления), недопустимо.

Встречаются случаи, когда состав комиссии носит весьма ограниченный характер, включает не более пяти, а иногда – и трех человек. Особенно часто такое происходит на уровне муниципальных образований.

Практика участия лиц, не замещающих должности в органе власти, в составе комиссий также вызывает ряд вопросов, в частности, о компетентности указанных представителей, поскольку отсутствует механизм их отбора и приглашения, что создает возможность для приглашения знакомых и лояльных экспертов, чтобы обеспечить нужное решение, не предусмотрены гарантии их независимости и ответственность, не регламентируются вопросы оплаты труда.

Распространены ситуации, когда подобные комиссии в течение года ни разу не проводили заседаний, причем даже тогда, когда было представление прокуратуры, связанное с указанием на нарушения в деятельности государственных служащих.

2. В новом Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» дано понятие «конфликт интересов педагогического работника », под которым понимается ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Следует подчеркнуть, что под педагогическим работником понимается не только лицо, выполняющее обязанности по обучению, воспитанию обучающихся, но и имеющее полномочия по организации образовательной деятельности.

Особенностью подхода к понимаю конфликта интересов, использованного в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», является исходная позиция, что конфликт интересов может иметь место только между педагогическим работником и обучающимися, их родителями (законными представителями), иных возможных участников не предусмотрено, тем не менее, на практике это возможно (например, когда участником конфликта интересов будет дополнительно третье лицо или организация).

Органом по разрешению конфликтов интересов в сфере образования является комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений. Данная комиссия создается в целях урегулирования разногласий между участниками образовательных отношений по вопросам реализации права на образование, в том числе в случаях возникновения конфликта интересов педагогического работника, применения локальных нормативных актов, обжалования решений о применении к обучающимся дисциплинарного взыскания. Создание комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений является обязательным для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, то есть для образовательных организаций и организаций, осуществляющих обучение.

В состав комиссии входят в равном числе представители совершеннолетних обучающихся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом, который принимается с учетом мнения советов обучающихся, советов родителей, а также представительных органов работников этой организации и (или) обучающихся в ней (при их наличии).

Решение комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений является обязательным для всех участников образовательных отношений в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и подлежит исполнению в сроки, предусмотренные указанным решением. В то же время оно может быть обжаловано в установленном порядке.

Анализ норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», направленных на регулирование вопросов разрешения конфликтов интересов, позволил выявить следующие правовые проблемы:

1. Право обращения в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, в том числе по вопросам о наличии или об отсутствии конфликта интересов, по неясным причинам не предоставлено педагогическим работникам (по крайней мере формально не закреплено). Оно установлено лишь для обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и их представителей. Вместе с тем исходя из целей деятельности таких комиссий право обращения должно быть предоставлено всем участникам ситуации, связанной с конфликтом интересов.

2. Законодательством не предусмотрена возможность включения в состав комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений самих совершеннолетних обучающихся, говорится лишь об их представителях. Однако учитывая, что обучающиеся могут быть непосредственными участниками конфликта интересов, им должна быть предоставлена соответствующая возможность.

3. Решение комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений может быть обжаловано, по сути, лишь в судебном порядке, альтернативных вариантов обжалования решений подобных комиссий на сегодняшний день законодательством не предусмотрено.

Во избежание злоупотреблений при принятии локального акта, устанавливающего порядок создания, организации работы и принятия решений комиссией и их исполнения, рекомендуется на уровне Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закрепить основные принципы принятия таких решений, а также предусмотреть возможность привлечения независимых экспертов к разрешению споров (перечень участников комиссии закрытый). Учитывая, что решения комиссии носят обязательный характер, процедура принятия решений должна предусматривать возможность объективного рассмотрения спора без доминирования, определяющего влияния одной из сторон на содержание решения.

Уважаемые студенты, сотрудники академии, и все интересующиеся лица!

Предлагаем Вам ознакомиться со статьей, раскрывающей основные моменты противодействия коррупции в сфере образования.

б) совершение перечисленных в п. «а» деяний от имени или в интересах юридического лица.

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Основными принципами противодействия коррупции являются:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

Правовую основу противодействия коррупции составляют:

3) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

4) муниципальные правовые акты.

1. Нормативные правовые акты федерального уровня

Среди основных нормативных правовых актов федерального уровня следует назвать:

– Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»;

– Национальный план противодействия коррупции на 2014–2015 гг. и др.

2. Международные нормативные правовые акты

2. Ответственность за совершение коррупционных правонарушений

4) дисциплинарная ответственность.

ТРУДОВОЕ ПРАВО И ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования

ПЛЮГИНА Инна Владимировна, и. о. ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

E-mail: [email protected]

В статье анализируются отдельные правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования. Акцент сделан на проблемах локального регулирования: анализируются вопросы предупреждения и преодоления конфликта интересов педагогического работника; проблемы деятельности комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений; выделены некоторые проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы локальных актов. Отдельное внимание уделено рейтинговой системе оценки эффективности деятельности педагогических работников, а также применяемым при ее использовании показателям. Сделан вывод о недостаточной эффективности механизмов внутреннего контроля. Выделены основные правовые средства предупреждения коррупции, предусмотренные в законодательстве субъектов Российской Федерации. Определены наиболее распространенные организационные формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с организациями, осуществляющими образовательную деятельность.

Ключевые слова: противодействие коррупции, образовательные услуги, образовательная организация, органы управлением образованием, оценка, качество, локальные акты образовательных организаций.

Anti-Corruption Legal Mechanisms in Education Sector

I. V. PLYUGINA, candidate of legal sciences

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: [email protected]

The article analyses the specific anti-corruption legal mechanisms in education sector. The author has emphasized the problems of local regulation: the issues of prevention and overcoming of conflict of interests of teaching staff; problems of the commissions for the settlement of disputes between participants of educational relations; some of the problems of implementation of anti-corruption expertise of local acts. Special attention was paid to the rating system of evaluating of teachers, as well as applied indicators. The author has made the conclusion about the lack of effectiveness of internal controls, has highlighted the main legal mesures of corruption prevention for the legislation of the constituent entities of the Russian Federation. As a result the most common organizational forms of interaction of bodies of state power of subjects of the Russian Federation with organizations engaged in educational activities were identified by the author.

Keywords: corruption, educational services, educational institution, bodies of control, education, evaluation, quality, local acts of educational institutions.

DOI: 10.12737/22730

Проблемы противодействия коррупции в сфере образования уже длительное время остаются в фо-

кусе активного внимания со стороны органов государственной власти, институтов гражданского общества,

общественных организаций. Необходимость их преодоления обусловливает консолидацию усилий государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также самих обучающихся и их законных представителей.

Повышение эффективности деятельности по предупреждению и пресечению коррупционных проявлений в сфере образования требует не только применения общих правовых средств, предусмотренных, в частности, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», но и использования специального инструментария, позволяющего учесть специфику регулируемых общественных отношений. Нормами Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» введена категория «конфликт интересов педагогического работника», регламентированы основы деятельности комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, расширены возможности участия родителей (законных представителей) в организации учебного процесса, конкретизированы требования информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций, установлен запрет в отношении педагогических работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника.

Несмотря на имеющийся положительный эффект от принимаемых в последние годы мер по предупреждению и противодействию коррупции, сфера образования остается одной из наиболее коррупциоген-ных. Имеются многочисленные трудности, препятствующие успешной реализации мероприятий по

противодействию коррупции, обусловленные, в частности, наличием взаимных корыстных интересов у обучающихся и представителей образовательных организаций и, как следствие, нежеланием изменять сложившуюся ситуацию; недостаточной эффективностью государственного и общественного контроля, а также механизмов самоконтроля; несовершенством имеющихся мер защиты лиц, заявивших о фактах коррупции, и др.

Коррупция в сфере образования до сих пор носит системный, скрытый характер, коррупционные связи складываются в течение длительного периода времени и охватывают значительное количество участников как внутри организации, осуществляющей образовательную деятельность, так и вне ее. В Докладе о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 г. констатируется, что по ключевым вопросам сферы образования сохраняется высокий уровень непрозрачности процесса подготовки и принятия решений.

При этом множество важных вопросов, затрагивающих права и обязанности участников образовательного процесса, в том числе отношений, характеризуемых повышенными коррупционными рисками, регламентируется посредством методов локального регулирования1.

1 Так, в соответствии со ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися

Нельзя отрицать необходимость и целесообразность применения локальных актов в сфере образования, их ценность и незаменимость как регулятора соответствующего вида общественных отношений. Однако при отсутствии внешней правовой экспертизы вследствие недостаточной квалификации лиц, осуществляющих подготовку локальных актов, распространенном формальном подходе к их разработке появляется множество ошибок, пробелов, не-согласованностей в регулировании. Подобные пороки локальных актов могут существенно снижать эффективность регулирующего воздействия, одновременно повышая коррупционные риски.

В соответствии с положениями Федерального закона «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов рассматривается в числе основных мер, обеспечивающих профилактику коррупции (ст. 6). В первую очередь локальные акты организаций, осуществляющих образовательную деятельность, анализируются посредством внутренней экспертизы, при этом в основном она будет иметь выборочный, точечный характер. Требование проверки всех локальных актов на предмет коррупциогенности не устанавливается, что с учетом объемов локального регулирования вполне объяснимо. Вместе с тем представляется целесообразным предусмотреть случаи

и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся. Локальными актами регламентируются также правила внутреннего распорядка обучающихся, правила внутреннего трудового распорядка, порядок обучения по индивидуальному учебному плану, закрепляются дополнительные меры социальной поддержки, устанавливаются размеры и порядок материальной поддержки обучающихся, порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и др.

проведения обязательной предварительной антикоррупционной экспертизы локальных актов. Например, в этом имеется смысл при регулировании наиболее важных, основных вопросов организации и осуществления образовательной деятельности, в частности, правил приема обучающихся, порядка осуществления контроля успеваемости и аттестации, контроля посещаемости, порядка перевода, отчисления и восстановления обучающихся.

Обычно на локальном уровне предусматривается необходимость проведения процедуры инициирования антикоррупционной экспертизы со стороны работников, обучающихся, законных представителей обучающихся. Окончательное решение о необходимости проведения будет приниматься руководителем организации, осуществляющей образовательную деятельность. Тем самым повышается влияние субъективного фактора, поскольку, как правило, критерии принятия того или иного решения руководителем не оговариваются. Иногда в тексте локальных актов встречается оговорка, что решение о проведении антикоррупционной экспертизы принимается при наличии достаточных оснований предполагать присутствие в правовых актах или их проектах корруп-циогенных факторов, что в целом не изменяет ситуации, поскольку достаточность оснований - оценочная категория.

Для того чтобы была инициирована процедура антикоррупционной экспертизы, все субъекты - потенциальные инициаторы должны иметь доступ к актам локального регулирования. К сожалению, на практике даже сами работники иногда не знают о существовании некоторых локальных актов, что подтверждают результаты проверок образовательных организаций в некоторых субъектах РФ2. Выборочный анализ

2 Подробнее см.: Аналитические материалы по результатам оценки соответствия со-

официальных сайтов организаций, осуществляющих образовательную деятельность, показал различную степень содержательной наполненности разделов о локальном регулировании, в то же время необходимость в информационной открытости актов, обусловливающих принятие управленческих решений в образовательном процессе, очевидна.

Выявление недостатков актов локального регулирования, в том числе на предмет содержания коррупцио-генных факторов, возможно также при осуществлении плановых и внеплановых проверок, осуществляемых органами власти. Однако такие проверки проводятся с определенным более или менее продолжительным интервалом времени и не обеспечивают постоянного контроля, хотя и являются более эффективными и объективными.

Федеральным законом «О противодействии коррупции» (ст. 133) предусмотрена обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. В числе таких возможных мер называются: определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений; сотрудничество организации с правоохранительными органами; разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации; принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации; предотвращение и урегулирование конфликта интересов; недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.

держания и качества подготовки обучающихся по основным общеобразовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам общего образования и иным обязательным требованиям. С. 1-2. URL: 36edu.ru/delo/polnom/ control/Documents/anoo14-15.doc.

Нормами Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закреплены основы предупреждения и преодоления конфликта интересов педагогического работника, тем самым категория «конфликт интересов» адаптирована применительно к сфере образования. Ситуация может быть признана содержащей конфликт интересов педагогического работника при одновременном наличии следующих условий: такая ситуация должна возникнуть вследствие осуществления педагогическим работником профессиональной деятельности; необходимо, чтобы имела место личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества; личная заинтересованность должна влиять или потенциально влиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей; должно иметь место противоречие между личной заинтересованностью педагогического работника и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Следует отметить, что на практике конфликт интересов может иметь место также в случаях, когда не имеется прямой личной заинтересованности в получении материальной выгоды или иного преимущества, как это имеет место, например, в ситуации принятия решений в пользу третьих лиц, которым оказывается протекция.

Статьей 45 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено создание комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений (далее - комиссия), деятельность которых должна способствовать в том числе предупреждению и преодолению ситуаций, связанных с конфликтом интересов, минимизировать коррупционные риски. В соответствии с требованиями указанного Федерального закона порядок создания, организации работы, принятия решений ко-

миссией и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом. Как показал анализ локальных актов организаций, осуществляющих образовательную деятельность, подход к регулированию порядка функционирования комиссий зачастую формальный и не обеспечивает эффективной и независимой работы комиссии. В частности, не уделяется должного внимания процедурам принятия решений, не оговаривается кворум для принятия решений (тем самым нарушаются паритетные начала деятельности комиссии), не реализуется принцип независимости на всех этапах работы комиссии. Ситуация усугубляется изначальной необходимостью использования субъективных оценок при рассмотрении соответствующих споров, например, при определении конкретной ситуации как содержащей конфликт интересов, при оценке факта материальной заинтересованности3. Отсутствие постоянного внутреннего мониторинга ситуаций, потенциально содержащих конфликт интересов, зачастую приводит лишь к номинальному функционированию комиссии. При этом следует подчеркнуть, что ее решения являются обязательными для всех участников образовательных отношений в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Помимо деятельности комиссии в локальных актах предусматриваются следующие меры, направленные на предотвращение конфликта интересов педагогического работника:

расширение практики принятия коллегиальных решений по наиболее важным вопросам;

четкое и детальное распределение полномочий между работниками, в

3 Подробнее см.: ПлюгинаИ. В. Конфликт интересов в сфере образования // Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016. С. 128-136.

том числе между руководителем организации и его заместителями;

ограничение операций или сделок с организациями, с которыми руководитель образовательного учреждения и работники либо члены их семей имеют личные связи или финансовые интересы;

предоставление деклараций конфликтов интересов при приеме на определенные должности, а также систематически - работниками, замещающими определенные должности;

формирование системы сбора и анализа информации об индивидуальных достижениях обучающихся;

обеспечение прозрачности и подконтрольности реализации всех принимаемых решений и др.

Посредством локального правотворчества организации, осуществляющие образовательную деятельность, разрабатывают собственные организационно-правовые механизмы, обеспечивающие прозрачность и качество предоставления услуг, и тем самым снижают коррупционные риски.

В частности, следует обратить внимание на системы рейтинговых оценок обучающихся и педагогических работников, используемые некоторыми образовательными организациями. Так, при использовании комплекса разнородных показателей, отражающих педагогическую, научную деятельность работника, его участие в организационных мероприятиях и т. д., повышается прозрачность и объективность решений о применении мер поощрения, а также об их размере и форме. Одновременно ограничиваются дискретные полномочия руководителя организации, осуществляющей образовательную деятельность, минимизируется влияние субъективного фактора. Количество полученных педагогическими работниками баллов учитывается при их материальном и моральном поощрении, при конкурсном отборе на занятие должности, служит критерием принятия реше-

ния об определении срока действия трудового договора и др.

Однако эффективность рейтинговой системы напрямую зависит от качества проработки используемых показателей, а также порядка применения полученных результатов. Например, имеют место ситуации, когда индикаторами эффективной деятельности педагогического работника выступают показатели, не имеющие отношения к педагогической деятельности, в частности, «подготовка кабинета к новому учебному году» (индикатор «мытье окон, влажная уборка помещения»), «выполнение санитарно-гигиенического режима» (индикатор «отсутствие замечаний по соблюдению санэпид-режима в классе (прием пищи, проветривание, личная гигиена детей, внешний вид, спортивная форма, вторая обувь, динамическая пауза, санитарное состояние кабинета)»)4. Многочисленную критику вызывает практика учета положительных и неудовлетворительных оценок для оценки качества работы педагогического работника5. В результате использования соответствующего показателя складывается ситуация, когда педагогический работник ориентирован лишь на положительные оценки успеваемости обучающихся, а не на объективную оценку их уровня подготовленности и освоения образовательных программ.

Дополнительные сложности обусловлены переходом бюджетных организаций к так называемому «подушевому» финансированию. Стремясь принять наибольшее количество абитуриентов, организации, осуществляющие образовательную

4 См.: Еремина О. Ю. Эффективность деятельности образовательной организации: критерии, показатели, прогнозы // Журнал российского права. 2015. № 10. С. 73-85.

5 См., например: Ильина М. А., Копы-лова Н. Т., Половникова Е. С. Критерии оценки качества работы преподавателей. URL: http://elib.altstu.ru/elib/disser/

conferenc/2010/01/pdf/306ilyina.pdf.

деятельность, нередко снижают требования к качеству их подготовки, особенно высокие риски в случаях, когда непосредственно в тексте государственного задания закрепляется такой показатель качества государственных услуг, как «выполнение контрольных цифр приема обучающихся, установленных приказом учредителя». Более того, в процессе обучения образовательной организацией нередко проводится политика, направленная на избежание ситуаций отчисления обучающихся даже тогда, когда те не усваивают образовательную программу, поскольку это приведет к изменению показателя численности обучающихся (особенно если учитывается показатель «количество обучающихся, отчисленных в отчетном году по неуспеваемости»).

Следует признать, что снижение требований, произвольная адаптация учебных программ под низкий уровень обучающихся, завышение оценок и иные подобные отступления от правил организации учебного процесса способствуют сохранению контингента студентов и адаптации образовательных стандартов под их реальный уровень, однако при этом снижается уровень доверия к формальным институтам, размываются нормативные рамки, наблюдается отрицательное влияние на прозрачность процедур оценивания знаний6.

Заслуживает положительной оценки практика принятия локальных актов, регламентирующих основания, порядок премирования и де-премирования, размер выплат за выполнение определенных видов работ. Напомним, что согласно постановлению Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений

6 См.: Леонтьева Э. О. Институализация неформальных практик в сфере высшего образования: автореф. дис. ... д-ра социол. наук. Хабаровск, 2010. С. 14.

и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» размеры и условия осуществления выплат стимулирующего характера устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами с учетом разрабатываемых в федеральном учреждении показателей и критериев оценки эффективности труда работников этих учреждений. Четкая, детальная регуляция механизма материального стимулирования работников ограничивает дискретные полномочия руководителя организации, снижает возможность злоупотреблений исходя из частных интересов, в том числе обусловленных субъективным отношением к конкретному работнику. В определенном смысле приведенная мера может быть рассмотрена в качестве средства защиты лиц, заявивших о фактах коррупции в организации.

Оценивая состояние правового регулирования вопросов предупреждения коррупции в образовательной сфере в субъектах РФ, можно сделать вывод о недостаточной реализации правотворческого потенциала на региональном уровне. В законодательных актах комплексного регулирования, основным предметом которых являются общие вопросы предупреждения и пресечения коррупции, упоминание образовательных организаций осуществляется в основном в следующих аспектах:

участие представителей научных и образовательных организаций в деятельности экспертных и совещательных органов по предупреждению коррупции;

решение задач антикоррупционного образования и пропаганды;

осуществление взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с образовательными организациями как мера профилактики коррупции.

Более конкретные меры по предупреждению коррупции в сфере образования закрепляются в региональных программах и планах по противодействию коррупции, а также в актах органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования. В основном это следующие мероприятия:

подготовка и издание учебных, методических пособий;

проведение научных исследований, опросов, анкетирования;

организация курсов повышения квалификации для работников образовательных организаций, государственных и муниципальных служащих по проблематике противодействия коррупции;

организация культурно-массовых мероприятий, выставок, конкурсов, рассчитанных на различную аудиторию;

введение в учебные планы определенных образовательных организаций (в частности, юридического профиля) специальных курсов, направленных на обучение навыкам предупреждения и противодействия коррупции;

преподавание тематики противодействия коррупции в рамках программ переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров;

меры, направленные на повышение прозрачности деятельности соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных им учреждений;

введение в трудовые договоры, заключаемые соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ с руководителями бюджетных и автономных учреждений, обязанностей, предусмотренных ст. 133 Федерального закона «О противодей-

ствии коррупции» (обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции);

участие представителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в контрольных (надзорных) мероприятиях, в частности, при приеме абитуриентов в образовательные организации высшего профессионального образования, в проверках посещаемости в организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

организация работы «телефона доверия», «горячей линии» и др.

К сожалению, комплексное применение указанных мер на региональном уровне осуществляется редко. Однако реализация выборочных мероприятий, зачастую единичного характера, не способна решить имеющихся системных проблем.

Следует обратить внимание, что в тексте нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия и порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования, полномочия по противодействию коррупции конкретизируются не часто. Как правило, закрепляется типовая формула - «противодействие коррупции в пределах своих полномочий», реже говорится об участии в реализации мер антикоррупционной политики или содействии осуществлению мероприятий по противодействию коррупции. Однако подобные формулировки не всегда позволяют конкретизировать предоставленные полномочия, разграничить их с полномочиями иных субъектов, осуществляющих деятельность по противодействию коррупции, что в определенных ситуациях может привести к размыванию ответственности.

Очевидна целесообразность более тесного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с организациями, осуществляющими образовательную

деятельность, причем такое взаимодействие должно приобретать конкретные организационные формы. Так, представляется положительным опыт привлечения образовательных организаций к реализации программных мероприятий, направленных на противодействие коррупции. Например, подведомственные образовательные организации названы соисполнителями программы по противодействию коррупции в Курганской области7.

Представляет интерес имеющийся опыт создания специальных органов и структур при участии представителей образовательных организаций и обучающихся, направленных на решение задач противодействия коррупции. В частности, в Ульяновской области предусмотрено создание постоянно действующей при Совете ректоров вузов Ульяновской области межвузовской комиссии по противодействию коррупции, а также создание и обеспечение деятельности в образовательных организациях высшего профессионального образования, расположенных на территории Ульяновской области, студенческих антикоррупционных комиссий. Кроме того, при Уполномоченном по противодействию коррупции в Ульяновской области создан Молодежный инициативный антикоррупционный центр, в муниципальных образованиях создаются молодежные антикоррупционные советы. Следует подчеркнуть, что функционирование таких органов будет успешным лишь в том случае, если уже имеется эффективный механизм реагирования на сообщения о фактах коррупции, предполагающий обязательность и объективность рассмотрения поступившей информации с последующим принятием соответствующих мер.

7 См. постановление правительства Курганской области от 14 октября 2013 г. № 486 «О государственной программе Курганской области "Противодействие коррупции в Курганской области" на 2014-2018 годы».

Представители научных и образовательных организаций могут входить в состав комиссий по координации работы по противодействию коррупции8. Примечательно, что в некоторых субъектах РФ участие представителей научных и образовательных организаций в составе комиссий предусмотрено на обязательной основе, в других - оговаривается возможность участия. В любом случае их привлечение является обоснованным и целесообразным.

В завершение следует еще раз подчеркнуть, что без осуществления эффективного внешнего контроля и надзора решить проблемы распространения коррупции в сфере образования практически невозможно. В связи с этим представляется обоснованным усиление, повышение эффективности контроля со стороны органов государственной власти. Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрена передача полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности

динации работы по противодействию кор-

рупции в Калининградской области вхо-

дит помощник ректора федерального госу-

дарственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Калининградский государ-

ственный технический университет» по связям с государственными и общественными организациями (см. приложение № 2 к Указу губернатора Калининградской области от

14 октября 2015 г. № 139 «О мерах по реализации пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции"»).

которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории. Кроме того, переданы полномочия по лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти). Как отмечается специалистами, такой подбор передаваемых полномочий вполне оправдан: он позволяет, с одной стороны, обеспечивать усиление роли субъектов РФ в реализации государственной политики и расширение возможностей их влияния на образовательные организации; с другой стороны, он сохраняет возможность установления унифицированных требований к проведению контрольно-разрешительных действий на всей территории Российской Федерации9.

В целях упорядочения правоприменительной практики, гармонизации подходов к реализации предоставленных полномочий имеется необходимость в регламентировании соответствующих процедур на федеральном уровне. До принятия таких актов субъектам РФ предоставлено право осуществлять собственное правовое регулирование. На региональном уровне имеет место практика разработки административных регламентов, регулирующих порядок реализации переданных полномочий10.

9 Подробнее см.: Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л. В. Андриченко, В. Л. Баран-ков, Б. А. Булаевский и др.; под ред. Н. В. Пу-тило, Н. С. Волковой. М., 2015. Гл. 2.

10 См., например, постановление губернатора Тюменской области от 15 января 2016 г. № 2 «Об утверждении административных регламентов исполнения Департаментом

Эффективно действующие контрольные и надзорные механизмы, несомненно, являются одним из наиболее действенных способов предупреждения коррупции на современном этапе. В частности, именно посредством реализации внешних контрольных мероприятий на современном этапе должны преодолеваться имеющиеся проблемы незаконных сборов денежных средств в образовательных организациях. Как отмечается в письме Минобрнауки России от 9 сентября 2015 г. № ВК-2227/08 «О недопущении незаконных сборов денежных средств», органы государственной власти субъекта РФ, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере образования, обязаны реагировать на сообщения граждан о незаконных сборах денежных средств с родителей (законных представителей) учащихся общеобразовательных организаций, проводить проверки по данным сообщениям и в рамках компетенции принимать исчерпывающие меры по пресечению и недопущению в дальнейшем незаконных действий.

В правовых актах субъектов РФ предусматриваются следующие типовые меры, непосредственно направленные на недопущение незаконных сборов в организациях, осуществляющих образовательную деятельность: функционирование «горячей линии», проведение разъяснительной и информационной работы, мониторинг мнения родителей (законных представителей) обучающихся, проведение проверок в соответствии с обращениями о фактах незаконных сборов, проведение мониторинга обеспеченности учебниками и учебными пособиями образовательных организаций, осуществление мониторинга комплекто-

образования и науки Тюменской области государственных функций по осуществлению лицензионного контроля, государственного контроля качества образования, государственного надзора в сфере образования».

вания дошкольных образовательных организаций, публичная отчетность и др.

В то же время в числе основных задач, стоящих перед органами государственной власти субъектов РФ, значатся не только принятие превентивных мер, но и недопущение нецелевого расходования уже собранных средств. В связи с этим представляется положительным опыт Республики Татарстан, в которой было предложено: дополнить официальные сайты образовательных организаций разделом «Внебюджетные денежные средства, поступившие в организацию»; на официальных сайтах раздела «Электронное образование в Республике Татарстан» систематически размещать информацию о движении (поступлении и расходовании с указанием целей и затрат) привлеченных образовательной (общеобразовательной) организацией внебюджетных денежных средств, суммах и назначении средств, выделяемых образовательной (общеобразовательной) организации из бюджетной системы Российской Федерации; обеспечить постановку на баланс общеобразовательных организаций материальных ценностей, приобретаемых за счет добровольных пожертвований физических и юридических лиц или переданных в качестве благотворительной и спонсорской помощи11.

Таким образом, существующие правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Одним из наиболее эффективных правовых средств предупреждения коррупции в сфере образования следует признать детальное регулирование процедур, применяемых в образовательной деятельности, исключающее необоснованное расширение дискретных полномочий и пределов усмо-

11 См. письмо Минобрнауки Республики Татарстан от 4 сентября 2014 г. № 17272/14 «О противодействии коррупции».

трения. От качества подготовки локальных актов, профессионализма лиц, осуществляющих их разработку, зависит увеличение или снижение коррупционных рисков в образовательной деятельности, равно как и создание условий для повышения или снижения качества об-

разования. Эффективная деятельность органов государственной власти субъектов РФ, охватывающая комплекс систематически проводимых контрольных и надзорных мероприятий, несомненно, будет способствовать предупреждению коррупции в сфере образования.

Библиографический список

Аналитические материалы по результатам оценки соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по основным общеобразовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам общего образования и иным обязательным требованиям. URL: 36edu.ru/delo/polnom/control/Documents/anoo14-15.doc.

Еремина О. Ю. Эффективность деятельности образовательной организации: критерии, показатели, прогнозы // Журнал российского права. 2015. № 10.

Ильина М. А., Копылова Н. Т., Половникова Е. С. Критерии оценки качества работы преподавателей. URL: http://elib.altstu.ru/elib/disser/conferenc/2010/01/pdf/306ilyina.pdf.

Леонтьева Э. О. Институализация неформальных практик в сфере высшего образования: автореф. дис. ... д-ра социол. наук. Хабаровск, 2010.

Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л. В. Ан-дриченко, В. Л. Баранков, Б. А. Булаевский и др.; под ред. Н. В. Путило, Н. С. Волковой. М., 2015. Гл. 2.

Плюгина И. В. Конфликт интересов в сфере образования // Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016.

Государственно-частное партнерство в области физической культуры и спорта

МЕЛЬНИК Тимур Евгеньевич, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

117218, Россия, г. Москва, Большая Черемушкинская ул., 34 E-mail: [email protected]

Статья посвящена проблемным вопросам государственно-частного и муниципально-частно-го партнерства в области физической культуры и спорта. Дальнейшее развитие данной формы взаимодействия государства (муниципальных образований) и хозяйствующих субъектов в области физической культуры и спорта сопряжено с решением ряда проблем. Часть из них связана с социальной составляющей. Развитие практики государственно-частного партнерства в области физической культуры и спорта должно диктоваться потребностью реализации целей и задач социальной политики публичных властей в данной области. Доступность государственных и муниципальных услуг, в том числе в области физической культуры и спорта, должна быть закреплена в качестве законодательного принципа государственно-частного и муниципально-частного партнерства. Предлагается закрепить в законодательстве приоритеты государственно-частного (муниципально-частного) партнерства в области физической культуры и спорта. Одним из них должно стать развитие массового спорта. Государственно-частное (муниципально-частное) партнерство может быть использовано для развития системы спортивных клубов по месту жительств. Для этого необходимо предусмотреть возможность заключения соглашений о таком партнерстве не только в отношении объектов спорта, но и в отношении государственных и муниципальных услуг в области физической культуры и спорта.

Никулина Нина Александровна , старший преподаватель
Вологодский институт права и экономики ФСИН России

ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
КОРРУПЦИЯ
ПРИЧИНЫ КОРРУПЦИИ
ВЫСШЕЕ УЧЕБНОЕ ЗАВЕДЕНИЕ
ПРОФИЛАКТИКА КОРРУПЦИИ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ

В статье раскрываются проблемы коррупции на уровне образовательных учреждений, выявлены условия и причины коррупции в сфере образования. Предложены способы и методы преодоления проявлений коррупции в сфере среднего общего и высшего образования.

Совершенствование профессиональной подготовки сотрудников УИС
Личность осужденного, отбывающего наказание в местах лишения свободы: теоретико-прикладной аспект
Виктимологические аспекты женской преступности: постановка проблемы
Проблема прокурорского надзора за предварительным следствием
Избирательная комиссия как субъект административной ответственности

Коррупция представляет собой злободневную проблему в России, затрагивающую практически все стороны общественной жизни, в том числе, и сферу образования. Проблема коррупции в образовании активно обсуждается на страницах научных журналов, Интернете, в иных средствах массовой информации. Наиболее опасными проявлениями коррупции в сфере образования выступает взятки при поступлении в вузы и в процессе обучения . Но, несмотря на принятие законодательных мер, в том числе Федерального закона «Об образовании» , введение технологий, позволяющих избежать проявлений коррупции в процессе сдачи ЕГЭ и при поступлении в ВУЗ, коррупция как в сфере высшего, так и среднего общего образования, остается проблемой трудноразрешимой, более того, высказываются мнения, что решить проблему коррупции кардинально вряд ли удастся в ближайшее время.

Действительно, как отмечает Н. В. Мухаметова , коррупция в сфере образования сказывается на качестве образовательных услуг, снижает доверие к российской системе образования со стороны международного сообщества, делает систему образования уязвимой, а реформы, проводимые в сфере образования, в целом безрезультатными. Все это требует разработки действенных и работающих методов преодоления коррупции в образовательных учреждениях любого уровня системы образования.

Чтобы эффективно преодолевать коррупцию в образовании, нужно прежде всего знать ее причины. В литературе указывалось, что причины коррупции лежат преимущественно в социально-экономической и финансовой плоскости .

В качестве основных причин коррупции в сфере образования можно отметить следующие:

недостаточный уровень заработной платы учителей, преподавателей средних технических заведений, вузов. Cледствием низкой оплаты труда является рост иных источников доходов, в том числе нелегальных или полулегальных. Например, распространены случаи получения взяток под видов проведения индивидуальных занятий с учениками или студентами;
недостаточный уровень подготовки учащихся и требований при поступлении в высшие учебные заведения. Желая поступить в престижный институт, родители таких будущих студентов или сами студенты порой идут на совершения коррупционного правонарушений. Отсутствие у молодых людей мотивации в самостоятельному обучению заставляет их искать более простые решения получения диплома о высшем образовании, что и запускает коррупционный механизм взяток со стороны преподавателей ;
недофинансирование системы образования. Не получая в достаточном объеме для осуществления образовательной деятельности финансовых средств, образовательные учреждения вынуждены искать иные источники финансирования, в том числе и такие, которые связаны с проявлениями коррупции.

Выше перечислены основные причины, порождающие коррупцию в образовании, между тем сама система российского образования сейчас оказалась в такой ситуации, когда в условиях слабого государственного финансирования образовательным учреждениям приходится задействовать иные источники поступления денежных средств, в том числе и связанные с коррупцией. В этой связи возникает проблема поиска эффективных способов преодоления коррупции.

Всплеск проявлений коррупции был с введение ЕГЭ и ГИА, но с этой коррупцией справлялись технически: путем установки видеокамер, металлоискателей, оборудования которые отключает связь и т.п. Но одними только техническими мерами решить проблемы коррупции невозможно, следует использовать и иные методы преодоления коррупции.

Рассмотрим наиболее важные из них.

К методам преодоления коррупции в системе образования можно отнести следующие:

усиление мер уголовных наказаний за любые, в том числе незначительные случаи коррупционного поведения;
реальное повышение зарплаты преподавательскому составу с условием, что учителям и преподавателям не будет необходимо искать способы заработка вне образовательной деятельности;
работа горячей линии для оповещения о фактах совершения коррупционных правонарушений. Такая горячая линия могла бы работать на сайтах школ или вузов, при этом любые сообщения о фактах коррупции должны фиксироваться и служить поводом для проверок деятельности образовательного учреждения;
разработка системных программных мероприятий по преодолению коррупции на уровне образовательного учреждения. В группу таких мероприятий следует включить следующие меры:
1. развитие студенческого самоуправления и активной гражданской позиции у студентов. Большинство студентов опасаются сообщать о фактах коррупции, тем самым, покрывают коррупционеров и способствуют распространению коррупции. Учащиеся с открытой гражданской позицией в условиях развитого студенческого самоуправления будут менее терпимы к коррупции;
2. разработка на уровне Кодекса корпоративной этики базовых принципов противодействия коррупции на уровне образовательного учреждения. Разработка таких принципов позволит руководству вуза или иной образовательной организации воздействовать на нарушителей, принимать меры административной или дисциплинарной ответственности к тем, кто нарушает этические нормы, в том числе совершает коррупционные правонарушения;
3. развитие механизма общественного контроля за образовательной деятельностью, прежде всего, со стороны родителей, общественных организаций, органов образовательного контроля.

Итак, для противодействия коррупции в образовании следует принимать как законодательные, так и социально-экономические методы, при этом приоритет должен быть сосредоточен на методах социально-экономического и финансового характера. Решение проблемы коррупции в образовании должно стать частным способом решения более обширной проблемы- проблемы качества и доступности образования в стране.

Список литературы

Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2012. – №53 (ч. 1). – Ст. 7598.
Конышев, В. Н. Система индикаторов вузовской коррупции (гипотеза) / В. Н. Конышев, А.А. Сергунин // Высшее образование в России. – 2011. – № 10. – С.152-154.
Мухаметова, Н. В. Современные особенности коррупции в российской системы образования / Н.В. Мухаметова [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.scienceforum.ru/2016/1740/21983 (дата обращения 17.03.2017).
Салюк, А. А. Коррупция в сфере образования как социальное явление: проблемы и пути их решения // Актуальные проблемы права: материалы V Междунар. науч. конф. (г. Москва, декабрь 2016 г.) / А.А. Салюк, М.А. Матненко. – М.: Буки-Веди, 2016. – С. 11-14.
Христинина, Е. В. Особенности коррупционных механизмов в сфере образования / Е.В. Христинина // Инновационное образование и экономика. – 2014. – № 15. – С.21-23.

Total: 0
Вконтакте0
Google+0
ОК0
Facebook0